De Nederlandse democratie vervalt langzaam in mild despotisme, betoogt Albert Jan Kruiter. Mensen laten zich steeds meer repressie, controle en toezicht welgevallen. Maar eens is de grens bereikt.
Door Yvonne Zonderop
OM EEN SCHERPE ANALYSE te maken kun je soms beter afstand nemen. Indachtig dit motto schreef de bestuurskundige Albert Jan Kruiter (1976) de afgelopen twee jaar in India aan een verhandeling over de Nederlandse democratie en verzorgingsstaat. Het resultaat was zijn boek Mild despotisme in Nederland?, dat hij dit voorjaar als proefschrift verdedigde aan de Universiteit van Tilburg. Kruiter analyseert de hedendaagse democratie aan de hand van de denkbeelden van Alexis de Tocqueville. Zijn verblijf in India – ’s werelds grootste democratie – hielp hem zijn oordeel scherpen over de situatie in Nederland.
De centrale stelling van Kruiter luidt dat Tocqueville’s verwachtingen voor de democratie, gedaan rond 1835, uitgerekend nu bewaarheid worden. De democratie is in een spiraal beland van individualistische burgers die steeds meer bureaucratie over zich afroepen. We hebben onze medeverantwoordelijkheid voor de samenleving geoutsourcet naar de overheid. Daarmee hebben we het zicht verloren op ons welbegrepen eigenbelang. Wat rest is individualisme, waarin de politiek ons enkel aanwakkert, en waarin de bureaucratie zegeviert.
Albert Jan Kruiter was verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en het Centre for Government Studies van de Universiteit Leiden. Hij bestudeerde de werking van de bureaucratie in de dagelijkse praktijk en was medeauteur van twee boeken hierover. Sinds kort woont en werkt Kruiter in Boedapest. Hij maakt er studie van de relatie tussen democratie en verzorgingsstaat in de nieuwe lidstaten van de Europese Unie.
We treffen elkaar in een Leids café en bespreken de opkomst van de zwevende kiezers bij de Tweede-Kamerverkiezingen. ‘Het eigenbelang is steeds belangrijker geworden voor het stemgedrag. Daarom zweeft de kiezer. Maar hij is consistent in het willen nastreven van eigenbelang. Het punt is dat verschillende persoonlijke belangen nog maar zelden voorkomen in één partijprogramma. Het kan zomaar zijn dat je qua milieustandpunt op GroenLinks wil stemmen en qua huizenmarktstandpunt op de VVD en qua gemeenschapszin op het CDA. Je ziet het aan de opkomst van de Stemwijzer. Maar dat is een versimpeling. Men vraagt: wat wilt u, wat is goed voor u? En niet: wat vindt u goed voor de samenleving?’
Als ik het goed begrijp zag Tocqueville dit 180 jaar geleden al aankomen.
‘Toen Tocqueville in 1830 naar Amerika trok, was de democratie nog jong, in Amerika en in Europa. Hij wilde het met eigen ogen aanschouwen. Hij zag hoe de Amerikanen samen scholen en ziekenhuizen bouwden, hoe ze samen collectieve goederen produceerden. Dit in tegenstelling tot Frankrijk, waar men het overliet aan de overheid. Volgens Tocqueville kwam die Amerikaanse vorm van samen gezamenlijke problemen oplossen – zijn definitie van de publieke zaak – voort uit welbegrepen eigenbelang. Dat is een belangrijk punt, want Tocqueville is ervan overtuigd dat het individualisme een wezenskenmerk is van de democratische samenleving. Democratie betekent dat mensen gelijk worden en als gevolg daarvan minder afhankelijk van elkaar. Dan heeft het geen zin om, zoals zijn voorgangers dachten, individualisme te bestrijden met een moreel appèl.
In Amerika begreep men dat je concessies moet doen aan jouw directe belang in het kader van het algemeen belang en dat anderen dat ook doen. Het eigenbelang is welbegrepen. Als je samen een schooltje bouwt en de een wil veel geschiedenis doceren en de ander veel aardrijkskunde, vind je elkaar in het midden, althans, in Amerika. In Frankrijk komt men daar niet samen uit en moet de overheid ingrijpen. Daar prevaleert het individualistische eigenbelang, in Amerika het welbegrepen eigenbelang.
Daarnaast is er nog een democratische overheid, die eigenlijk los opereert van de democratische samenleving, zegt Tocqueville. De democratische overheid wordt juist steeds bureaucratischer en centralistischer vanuit een controlewens. Maar de twee versterken elkaar. Want naarmate de overheid meer taken naar zich toetrekt en meer politieke problemen gaat oplossen, des te meer de individualistische burgers denken: nou ja, dat moeten zij doen en niet ik.’
Wat is daarvan dan precies het gevaar?
Je moet begrijpen, bijna de hele familie van Tocqueville was onthoofd tijdens de revolutie. Dat was volgens hem “puur despotisme”, absolute willekeur. Hij wilde uitzoeken of democratie, in Amerika of in Europa, in staat zou zijn dergelijke willekeur te voorkomen. Die zoektocht brengt hem tot het inzicht dat de overheid het gemeenschappelijke belang zal gaan monopoliseren. In 1840 voorspelde hij dat de democratie in de toekomst zal vervallen tot mild despotisme. En wat bedoelt hij daarmee? Dat de mensen in de samenleving alleen maar naar hun directe eigenbelang kijken en dat de overheid het publieke belang monopoliseert. Hij heeft het letterlijk over een web van kleine regeltjes die de samenleving zal overspoelen. De nieuwe despoot, zegt hij, is geen tiran maar een schoolmeester, iemand die je helpt en steunt. Daarom is het despotisme mild. Die overheid zal alles gaan regelen. Mensen laten zich dit welgevallen, want ze hebben geen tijd en geen lust om het zelf te regelen. Tocqueville voorziet dat de grote bureaucratische overheid het individualisme bedient en instandhoudt en dat dit systeem op een gegeven moment zal imploderen met opnieuw willekeurige effecten als gevolg. Daarom is het despotisme. Volgens mij zijn wij op dat punt aanbeland. Iedereen kijkt naar de overheid enkel voor de behartiging van het directe eigenbelang. Dat is niet houdbaar.’
Het systeem implodeert?
‘We ontpoppen ons steeds meer als een individualistische samenleving en de milde despoot doet twee dingen: hij dringt steeds meer achter de voordeur binnen – zie bijvoorbeeld hoe opa’s en oma’s via een toets aan de overheid moeten bewijzen dat ze op hun kleinkinderen kunnen passen. En daarnaast komt er steeds meer repressie, controle, toezicht.’
IK SPRAK EEN HUISSCHILDER die gedeeltelijk arbeidsongeschikt is verklaard, maar nog steeds geen fatsoenlijke uitkering heeft. Hij nam aan dat het UWV van hogerhand opdracht had de helft van de aanvragers in het regelwoud te laten verdwalen. Ik zei: welnee, het is geen opzet, het is incompetentie dat je vier keer een andere case manager krijgt die de voorgaande correspondentie niet kan vinden. Hij glimlachte beleefd, maar het was duidelijk dat hij me niet geloofde.
‘Ik denk dat allebei waar is. Voor mijn proefschrift heb ik de gang van zaken rond de WMO, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, uitgeplozen. De WMO was bedoeld, zei men, om de uitvoering van de zorg dichter bij de vragende partij te brengen. De gemeente werd uitvoerder. Maar het is natuurlijk ook een bezuinigingsmaatregel. De AWBZ dreigde domweg onbetaalbaar te worden. Er is wel degelijk een prikkel in de decentralisatie om minder zorg te verlenen. Hetzelfde geldt voor de Wet Werk en Bijstand. Die is ook gedecentraliseerd, gemeenten zijn daarvoor verantwoordelijk geworden. Het Rijk zegt: je mag een deel van je besparing zelf houden, met als gevolg dat er minder uitkeringen worden verstrekt. Het zijn bezuinigingsslagen, want de financiering en de voorwaarden voor de regeling blijven geconcentreerd bij het Rijk.
De schilder die denkt dat er bewust bezuinigd wordt, heeft gelijk. Hij ervaart precies de willekeur die ontstaat in de bureaucratische uitvoering waar Tocqueville voor vreesde. De Amerikaanse politieke wetenschapper Michael Lipsky noemt dat bureaucratic disentitlement. Politici durven niet te zeggen dat ze bezuinigen, dus wordt de uitvoering zo georganiseerd dat mensen de facto geen aanspraak kunnen maken op hun rechten. Los daarvan is het ook zo ingewikkeld georganiseerd dat mensen gewoon de weg kwijtraken. Dit soort praktijken vindt plaats buiten wat we conventioneel democratie noemen. Het blijft buiten het zicht van het parlement, buiten de reikwijdte van politieke partijen. Het is wat Tocqueville de bureaucratische ervaring noemde. De uitvoering van beleid heeft veel meer invloed op ons democratisch welbevinden dan debatten in de Tweede Kamer. Maar het vindt plaats in de schaduw van parlementaire en journalistieke controle.’
Dit is niet houdbaar, zegt u.
‘Je zou kunnen zeggen dat we tegen het failliet van een systeem aanlopen. De overheid kan nooit individuele serviceprovider zijn. Dat houdt een keer op, je kunt het niet iedereen naar de zin maken. Dat gevoel van ongenoegen komt volgens mij doordat mensen donders goed begrijpen dat de overheid geen Hema of Mediamarkt is. Lees die formulieren er maar op na. Als jij een persoonsgebonden budget aanvraagt, staat daar: u heeft recht op 3.9 uur begeleiding individueel klasse 2, blabla. Er wordt niet uitgelegd: uw zoontje heeft ADHD en wij als gemeenschap nemen de financiering van de zorg voor onze rekening. Dan benadruk je de relatie tussen overheid, samenleving en burger en niet tussen bureaucratische instelling en individu, zoals nu gebeurt. Vroeger was ik geneigd dit de overheid te verwijten. Maar tegenwoordig denk ik: de samenleving zelf is op z’n minst medeschuldig. Neem de ervaringen met het persoonsgebonden budget. Er zijn mensen die hun oma meenemen naar een jazz- concert en daar een vergoeding voor vragen. Het budget voor persoonsgebonden budgetten voor 2010 is halverwege het jaar alweer op. Eigenbelang is een sterke motivatie. En de overheid speelt daarop in door mensen als klanten of hooguit als individuen te benaderen. Kijk maar naar de aandacht voor het behoud van de hypotheekrenteaftrek. Dat de res publica daarvan het slachtoffer wordt, jammer dan.’
Louter eigenbelang geeft niet de geborgenheid en het gevoel van veiligheid waar mensen ook naar op zoek zijn.
‘Dat klopt. Maar de mensen zijn nu zo gewend dat de overheid alles doet, dat de democratische ervaring niet plaatsvindt. Terwijl daar de kwaliteit van de democratie van afhangt. Tocqueville hamert erop. In de VS ervaar je dat door samen een schooltje te bouwen, door samen gezamenlijke problemen op te lossen. In Frankrijk probeerde men democratie te onderwijzen, maar dat werkt veel minder goed. Dat is geen ervaringsleren, maar cognitieve overdracht. De ervaring van samen een schooltje bouwen leert: hé, dit is van ons, dit kunnen we vaker doen. In Frankrijk, zo zegt hij, zal de bureaucratische ervaring prevaleren. Democratie gaat dan niet meer tussen ons, het gaat tussen het individu en de bureaucratie. Dat zie je nu gebeuren. De bureaucratie voedt en faciliteert het individualisme. We worden door de overheid steeds vaker als klant benaderd, en niet als burger.’
DE BRITSE CONSERVATIEF Phillip Blond zegt: we beleven het falen van de markt en van de staat. De enige oplossing is een heropleving van de civil society. Hij zegt: het gezin is nog de enige unit waar je leert samenwerken en onderhandelen, als in welbegrepen eigenbelang. Dus, gezinspolitiek kan burgerschap versterken.
‘Ik geloof daar niet in. Zo makkelijk gaat het niet om de civil society nieuw leven in te blazen. Blond komt ook weer uit bij de overheid die dat moet doen. En waar vertaalt zich dat in? Dat iedereen een gezinscoach krijgt? Of zoals in Rotterdam, dat je meteen Bureau Jeugdzorg op je dak krijgt? De emancipatie heeft ervoor gezorgd dat mensen hun eigen leven willen inrichten. In India is dat niet zo, daar is de familie het ijkpunt. Individuen moeten zich daaraan onderwerpen. Ik kan je vertellen; dat is vaak niet leuk. Dat neemt niet weg dat wij in Nederland een stap terug zullen doen. De AWBZ wordt onbetaalbaar. Nu al betaalt de gemiddelde werknemer driehonderd euro AWBZ-premie per maand. Men verwacht dat mensen in 2020 twintig procent van hun inkomen aan AWBZ- premie kwijt zijn. Dus er moet iets gebeuren. Ik zou zeggen: maak die driehonderd euro expliciet, en moffel het niet weg op het loonstrookje. Maak duidelijk wat onze collectieve arrangementen behelzen, wat de overheid namens de gemeenschap aanbiedt. Die gezinspolitiek, daar geloof ik niet in. Dat leidt enkel tot bureaucratisering en centralisering van de overheid.’
U zegt: wij worden steeds individualistischer. Toch steken honderdduizenden mensen energie in sportverenigingen of hobbyclubs.
‘Dat is geen goede vergelijking. Robert Putnam zegt dat ook: kijk eens hoeveel vogelverenigingen er zijn. Maar dat is niet hetzelfde als de publieke zaak. Als jij organiseert dat onze kinderen samen kunnen voetballen, is dat gewoon een clustering van eigenbelang. Dat heeft niets te maken met de publieke zaak. Je lost geen publiek probleem op, maar voorziet in een gedeelde private behoefte.’
U beschrijft burgers die steeds minder zelf doen en steeds meer verwachten van de overheid, die daaraan niet kan beantwoorden. Dat is een somber perspectief.
‘Ja, dat is vrij somber. Bindende begrippen van weleer zijn hol geworden. Solidariteit, wat is dat? Waarom moet mijn generatie de bejaardenzorg betalen voor mensen die allemaal een tweede huisje hebben terwijl wijzelf niet eens een eigen huis kunnen betalen? Die opvatting hoor ik vaak, die zou wel eens heel populair kunnen worden. Dan breekt er iets, en ik weet niet of de politiek daar dan weg mee weet. Er zitten een paar flinke breuklijnen in de samenleving, tussen arm en rijk, maar ook tussen de generaties. Er is weinig aandacht voor, maar je kunt in Nederland tot je 27ste geen uitkering meer aanvragen. We zijn echt over de top van onze verzorgingsstaat heen, zowel qua voorzieningen als qua democratische kwaliteit. De generatie die nu 25 is, is de eerste generatie die opgroeit met een mindere verzorgingsstaat dan die van haar ouders. Een heleboel mensen zijn heel erg boos op de babyboomers. Op het morele failliet waarmee ze ons opzadelen.
Tja, hoe ga je daar als politiek mee om? Ik heb twee onderzoeken gedaan naar de onderkant van de samenleving. In de jeugdzorg stuit je op gevallen die te maken hebben met 25 instellingen die elkaar nog nooit gesproken hebben. Mensen die binnen een week van vijf instanties verschillende en tegenstrijdige eisen krijgen opgelegd. Dat is de oncontroleerbare bureaucratische willekeur waar Tocqueville op doelde. Het gaat ook rechtstreeks in tegen de beginselen van behoorlijk bestuur. Daar hoor je nooit iemand over. Ik zou de echte zwakken in de samenleving, die vijf procent die echt niet kan meekomen, gewoon vrijstellen. Dat is linkser dan links. Aan de andere kant zou ik overheidsinterventies sterk terugschroeven. Laat mensen zelf beslissen of ze een WAO-verzekering willen of niet. En dat is rechtser dan rechts.’
Is er dan nog iets wat ons bindt? Moeten we zoals in Israël een sociale dienstplicht instellen?
‘Ik zie het daar wel van komen. Niet omdat het sociaal wenselijk is, maar omdat we het straks allemaal niet meer kunnen betalen. Al zal het ongetwijfeld verkocht worden als sociaal wenselijk beleid. Maar Tocqueville leert ons dat het nooit zal lukken mensen zich te laten inzetten voor de gemeenschap louter op moreel appèl. Mensen moeten ervaren dat ze er belang bij hebben. De publieke zaak is niet een soort moreel goed, het is ook een economische afweging. Als je ervaart dat je er belang bij hebt, zul je eraan bijdragen. Je ziet nu dat mensen met dezelfde belangen zich clusteren. Er zijn plannen voor seniorensteden, pensionado’s die zich terugtrekken in Marbella. De nieuwe architectuur van wijken voor tweeverdieners lijkt steeds meer op kastelen, inclusief poort en slotgracht. Er ontstaan microsamenlevingen die zich afkeren van “de rest”.’
Er is geen gezamenlijk belang meer?
‘Mij intrigeert vooral de uiteenvallende verzorgingsstaat. Waarom zou je je leven lang veel belasting betalen om te eindigen in een verzorgingstehuis van belabberde kwaliteit? Veel ondernemers en zzp’ers die vrij kunnen kiezen of ze zich sociaal verzekeren, zetten dat geld apart zodat ze in geval van misère zelf kunnen bepalen waar ze zorg inkopen. Veel collectieve regelingen zullen minder worden. Dan kun je beter zelf sparen. Punt is wel dat je daarmee uit de verzorgingsstaat stapt. Pensioenpremies waren altijd al hoog omdat er een notie van solidariteit aan verbonden was. Hetzelfde geldt voor de WW, de WAO et cetera. Als je mensen nu de keuze geeft, zullen zij die meer betalen dan het oplevert uitstappen. Dat is de bijl in de wortel van de verzorgingsstaat, maar het geeft ook aan dat de grenzen van wat mensen over hebben voor solidariteit in het bestel bereikt zijn. Ik sluit niet uit dat er heftige veranderingen plaats zullen vinden. We moeten erkennen dat begrippen en concepten die in de twintigste eeuw de wereld hebben gedomineerd aan kracht hebben ingeboet. We moeten ze van een nieuwe betekenis voorzien, of iets nieuws verzinnen. Daarvoor moeten we ze eerst deconstrueren. Kijken waar we nu staan. Positie bepalen. Een time out nemen. Reflecteren. Maar we razen maar door. Eerst ontwerpen en ontwikkelen, en dan achteraf analyses formuleren om het te legitimeren. Kijk naar de nieuwe coalitieonderhandelingen.
We zullen opnieuw moeten definiëren wie de hulp van ons allen nodig heeft en wie niet. Uiteindelijk is dat de basis van de verzorgingstaat: wie willen we met ons allen helpen in geval van ziekte of ander ongeluk? In het antwoord op die vraag schuilt het antwoord op wat ons bindt.’
Dit artikel verscheen in De Groene Amsterdammer van 19 augustus 2010.
